Greinasafni: Skipulag
Þörf á meiri festu

Stefán Thors
skipulagsstjóri ríkisins.

Skipulagsstjóri ríkisins, Stefán Thors, segir nýtt frumvarp sem lagt hefur verið fram á Alþingi til skipulagslaga miða að því að gera ferlið skilvirkara og einfaldara

Umhverfisráðherra lagði í febrúar fram á Alþingi frumvarp til nýrra skipulagslaga. Frumvarpið, sem hefur verið í vinnslu í nokkur ár, kveður m.a. á um verkefni Skipulagsstofnunar ríkisins sem hefur það hlutverk að sinna afgreiðslu og veita leiðbeiningar um skipulags- og byggingamál og mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Stofnunin gefur út leiðbeiningar og stendur að fundum og þróunarvinnu á sviði skipulags- og byggingarmála og umhverfismats, það er, mats á umhverfisáhrifum framkvæmda og umhverfismat áætlana.

Skipulagsstjóri er Stefán Thors og segir hann helstu nýmæli og breytingar í frumvarpinu vera meira samráð og kynningu við gerð skipulagsáætlana gagnvart almenningi og opinberum aðilum. „Það er, meðal annars, gert ráð fyrir því að skipulagsvinna á öllum stigum hefjist með gerð lýsingar, þar sem gerð er grein fyrir áherslum, forsendum og samráði. Þessi breyting stuðlar vonandi að markvissari vinnubrögðum og nýtingu á vinnu og fjármagni, því það þá er ekki verið að eyða miklum tíma í hluti sem ekki er meiningin að marka stefnu um.

Annar mikilvægur þáttur er að þarna er sett in landsskipulagsáætlun, sem er stefnumörkun ríkisvaldsins og einhvers konar leiðarljós fyrir skipulagsgerð sveitarfélaganna með viðmiðum um ákveðna grundvallarþætti sem þau þurfa að hafa í huga við sína vinnu. Þetta er stefnumörkun ríkisvaldsins en um leið samræming, leiðarljós og samnefnari fyrir landnotkun í landinu – á vegum sveitarfélaganna og á vegum ríkisins. Ábyrgðin á landnotkun er engu að síður á höndum sveitarfélaganna.“

Fé til þróunarverkefna hjá sveitarfélögum

Frá samráðsfundi Skipulagsstofnunar og sveitarfélaganna sem haldinn var í Hafnarfirði 8. - 9. maí sl.

„Markmiðið með lögunum er að gera ferlið skilvirkara og einfaldara – meðal annars með því að verkefni sem hafa verið í umhverfisráðuneytinu varðandi staðfestingu skipulagsáætlana flytjast til Skipulagsstofnunar. Í dag er þetta þannig að Skipulagsstofnun fer yfir málin og gerir tillögu um afgreiðslu til umhverfisráðuneytisins sem fer aftur yfir málin. Þannig má segja að í dag sé um tvíverknað að ræða og þessi breyting mun stytta afgreiðslutíma.

Eitt enn sem ég tel mjög mikilvægt er að í dag er greitt skipulagsgjald af öllum nýbyggingum í svokallaðan Skipulagssjóð. Það fjármagn má í dag eingöngu nota til að taka þátt í kostnaði sveitarfélaganna við gerð skipulagsáætlana en núna verður heimilt að nota þessa peninga í rannsóknar- og þróunarverkefni sem nýtast sveitarfélögunum við þeirra skipulagsgerð.“

Eitthvað hefur borið á kurr í sveitarstjórnamönnum vegna þessa nýja frumvarps, en Stefán segir áhyggjur þeirra óþarfar, í frumvarpinu sé gert ráð fyrir samráði við sveitarfélög frá upphafi. Hann skrifaði nýverið grein í Morgunblaðið, þar sem segir, meðal annars: „Á ráðstefnunni Verk og vit 17. apríl sl. og í fjölmiðlum hefur verið látið að því liggja að við gerð landsskipulagsáætlunar verði ekkert samráð haft við sveitarfélögin og að frumvarpið stríði gegn sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaga.

Í frumvarpinu kemur hins vegar skýrt fram að ráðherra ákveður áherslur landsskipulagsáætlunar hverju sinni í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og felur Skipulagsstofnun að vinna drög að landsskipulagsáætlun í samráði við hlutaðeigandi stofnanir og Samband íslenskra sveitarfélaga. Umhverfisráðherra gengur frá tillögu að landsskipulagsáætlun að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og hlutaðeigandi ráðuneyti. Jafnframt skal leita umsagnar hlutaðeigandi sveitarfélaga ef landsskipulagsáætlun varðar þau sérstaklega. Tillaga að landsskipulagsáætlun er auglýst í dagblaði sem gefið er út á landsvísu og Lögbirtingarblaðinu og jafnframt kynnt á heimasíðu umhverfisráðuneytisins og er öllum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana. Tillagan er jafnframt send til umsagnar sveitarfélaga, hlutaðeigandi opinberra aðila og hagsmunasamtaka. Þegar frestur til athugasemda er liðinn tekur umhverfisráðherra tillöguna til skoðunar á ný og leggur fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um landsskipulagsáætlun.

Samkvæmt frumvarpi til skipulagslaga er þannig gert ráð fyrir miklu meira samráði við sveitarfélög og aðra hagsmunaaðila heldur en gert hefur verið ráð fyrir hingað til í vinnu við áætlanir á landsvísu eins og t.d. byggðaáætlun, samgönguáætlun og rammaáætlun um nýtingu jarðvarma og vatnsorku.“



Orðið lítið um ósnortið land
Þegar Stefán er spurður hvort þörf sé á svo miklu skipulagsdæmi, hvort ekki sé kappnóg land á Íslandi, segir hann:
„Því hefur lengi verið haldið fram að hér sé nóg af landi og það sé óþarfi að vera með þessa skriffinnsku vegna ákvarðanatöku um landnotkun. En þegar grannt er skoðað er þetta takmörkuð auðlind sem er verið að ganga verulega á, ár eftir ár. Áður fyrr má segja að mannvirkjagerðin hafi fyrst og fremst verið á þéttbýlisstöðunum hringinn í kringum landið. Þetta hefur hins vegar verið að breytast með aukinni frístundabyggð, búgarðabyggð, virkjunum, háspennulínum og vegagerð. Þá er orðið lítið um það sem áður mátti kalla til dæmis landbúnaðarland, eins og við þekkjum það, eða ósnortið land. Þetta er meira og minna allt breytt með aukinni mannvirkjagerð, sem hefur það í för með sér að það koma upp árekstrar á milli þeirra sem eru fyrir og þeirra sem koma nýir.

Fólk sem hefur, til dæmis, fjárfest í frístundahúsum í þeirri trú að engin mannvirkjagerð yrði í næsta nágrenni, bara útsýni og friður. Síðan er farið að bæta við heilum svæðum sem auðvitað breytir þeim forsendum sem fólk miðaði almennt við, þannig að öll sjónræn áhrif og öll áhrif mannvirkjagerðarinnar á umhverfið í víðustu merkingu – það er að segja, það samfélag sem er fyrir, mengun og annað – hefur stóraukist. Til þess að halda utan um þetta, þá er það krafa almennings, jafnt sem fjárfesta, að það sé festa í ákvarðanatöku um landnotkun, það sé langtíma stefna og vitund um hvað komi, þannig að þessar athafnir mannsins geti farið saman. Þetta þýðir, meðal annars, að það er varhugavert að mínu mati að vera að taka ákvarðanir í sveitarstjórnum með litlum atkvæðamun um stefnu í skipulagsmálum, ef það getur þýtt að við næstu kosningar komi nýr meirihluti og gerbreyti um stefnu. Meginstefna sveitarfélaga verður alltaf að vera málamiðlun, vegna þess að áherslur stjórnmálaflokka og framboða eru svo ólíkar. En það er mjög mikilvægt að meginlínurnar liggi nokkuð ljóst fyrir og það sé búið að semja um þær, vegna þess að þar eru hagsmunir almennings og þeirra sem eru að fjárfest í verslun og þjónustu.

Vandamál við framkvæmd skipulags
Stefán segir að víða sé pottur brotinn hvað varðar skipulagsmál og vandamálin hafa aukist í þeim byggingahraða og framkvæmdagleði sem ríkt hefur á seinustu misserum. „Þótt skipulagsáætlanir séu af mismunandi gæðum eru það ekki þær sem eru vandamálið heldur framkvæmd þeirra. Það er of lítil virðing borin fyrir þeirri stefnu sem þar er mörkuð og allt of mikið um að látið sé undan þrýstingi frá framkvæmdaraðilum um breytingar sem yfirleitt ganga út á aukningu á byggingarmagni. Þá kemur líka upp sú gamalkunna staða að þegar byrjað er að láta undan er erfitt að segja stopp. Það er búið að skapa fordæmi sem þeir sem á eftir koma geta bent á og af hverju ætti að neita þeim um það sem öðrum var leyft. Þá vaknar líka spurningin hver það er sem ræður í raun. Eru sveitarstjórnir að missa tökin stjórn skipulagsmála?

Þess vegna er svo mikilvæg að einhver festa sé til staðar. Deiliskipulag er rammi um nánasta umhverfi mannsins og það þarf að huga að öllum hliðum þess og áhrifum við gerð þess. Þegar búið er að komast að niðurstöðu og samþykkja deiliskipulagið er búið að ganga frá samningi sem varðar verulega hagsmuni bæði fjárhagslega og einnig beinlínis vellíðan fólks. Auðvitað getur komið upp sú staða að breyta þurfi deiliskipulagi en þá þarf á sama hátt að vanda til verka.

Dregið hefur úr samstöðu og vilja til að vinna saman
Stefán viðurkennir að ástandið sé mjög slæmt á öllu höfuðborgarsvæðinu. „Fyrir fimm til sex árum síðan var ákveðið samkomulag,“ segir hann, „samstaða um skipulag á öllu höfuðborgarsvæðinu, gagnkvæm virðing og tekið tillit til annarra. Það hefur svolítið dregið úr þessari samstöðu og vilja til að vinna saman.

Ástæðan er sú að þetta hefur verið kapphlaup um að geta alltaf verið með nægilegt framboð af lóðum undir íbúðarhús og atvinnustarfsemi. Það hefur verið ofarlega á blaði að geta svarað „allri“ eftirspurn „alltaf,“ frekar en að horfa til umhverfisins, þeirra sem fyrir eru á svæðinu, sem og sameiginlegra hagsmuna allra íbúa á höfuðborgarsvæðinu.“

Þegar Stefán er spurður hvort hraðinn hafi verið of mikill, jánkar hann því. „Ef við horfum á þróun á landsvísu, þá er alveg ljóst að hraðinn hér á höfuðborgarsvæðinu hefur verið gífurlegur. Á því eru auðvitað skýringar. Fólk hefur verið að flytja af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins vegna atvinnuástands og fleira, þannig að í megindráttum má segja að uppbyggingin hafi verið miklu hraðari en sveitarfélögin gerðu ráð fyrir fyrir sex árum og því ekki verið í stakk búin að taka við þessari fjölgun. Það er ljóst að umferðarkerfið hefur ekki fylgt með og þess vegna hefur þetta bitnað, ekki hvað síst, á þeim sem fyrir eru á þessum svæðum.

Menn voru vanir því að dóla þetta heim til sín eftir vinnu og svo er allt í einu allt stopp. Miðað við þá stefnu í umferðarmálum sem við höfum hér og verðum kannski að hafa, þá er umferðarkerfið að springa – eða er sprungið.“

Ekki nógu gagnrýnið hugarfar
„Það má, til dæmis, segja að þessi hraði sem hefur verið vandamálið hér hafi einnig verið vandamál við framkvæmdirnar tengdar álverksmiðjunni fyrir austan, en í allt öðrum mæli. Þar er spurningin hvort sveitarfélögin hafi verið of fljót að bregðast við og þess vegna gert ráð fyrir of mikilli íbúðabyggð sem ekki hefur verið þörf fyrir, þegar upp er staðið. Það á eftir að sýna sig á höfuðborgarsvæðinu hvort það er ekki líka að gerast hér, en af allt öðrum ástæðum.

Hvernig er staðan hjá nágrannasveitarfélögunum?
„Ef við tökum þennan stóra hring á suðvesturhorni landsins, þá hafa verið mikil áform í Árborg og Reykjanesbæ og það eru mikil áform í Hveragereði og víðar. Það er eins og sveitarfélögin hafi alllt of miklar væntingar til þess hversu margir vilji búa og flytja í þessi sveitarfélög. Þau skoða ekki með nógu gagnrýnu hugarfari þegar verið er að skipuleggja þennan mikla vöxt, því eins mikið álag og það getur verið að fylgja eftir hraðri uppbyggingu, þá getur hitt orðið enn verra – að vinda ofan af þessu og aðlaga skipulag og uppbyggingu raunveruleikanum.“ En hver álítur Stefán að verði stærsti vandi þeirra sveitarfélaga, sem hafa farið svo hratt, á næstu árum?

„Það má kannski segja að ef þeirra meginstefna byggist á væntingum um hraða í uppbyggingu og í efnahagslífinu, þá geti þau staðið frammi fyrir þeim vanda, þegar dregur úr, að sinna lögbundnu þjónustustarfi sveitarfélaganna varðandi skólagöngu og heilbrigðisþjónustu, sem og þjónustu við eldri íbúa, ef þetta sýnir sig svo að verða hálfbyggð svæði sem standa ekki undir rekstrinum. Þar við bætist rekstur og viðhald á öllum veitukerfum, götum, vatni og frárennsli“

Áhrif loftslagsbreytinga á skipulag
Á þessu ári eru liðin sjötíu ár frá stofnun forvera embættis skipulagsstjóra ríkisins. Af því tilefni hefur Skipulagsstofnun ákveðið að nota tímamótin til að vekja athygli á nokkrum við- Haldin hafa verið málþing um umhverfismat áætlana og landsskipulag og nýlega var haldinn samráðsfundur Skipulagsstofnunar og sveitarfélaganna sem eru helstu viðskiptavinir stofnunarinnar. Frá fundi skipulagsstjóra og byggingafulltúa sveitarfélagana. Menn voru vanir því að dóla þetta heim til sín eftir vinnu og svo er allt í einu allt stopp. Miðað við þá stefnu í umferðarmálum sem við höfum hér og verðum kannski að hafa, þá er umferðarkerfið að springa – eða er sprungið.“ Gríðarleg uppbygging hefur verið í Reykjanesbæ síðustu ár. Mynd Ingó Hér er mynd sem sýnir tengslin milli skipulagsstiga og tengslin við byggðaþróunaráætlanir og vaxtarsamninga samkvæmt lögum um byggðastofnun. Þarna hefur verið bætt inn landsskipulagsstiginu samkvæmt frumvarpi til skipulagslaga. Tilkoma landsskipulagsáætlunar og fyrirsjáanlegar breytingar á svæðisskipulagsstiginu opna að mínu mati fyrir möguleika á stóraukinni samþættingu byggðaáætlana, vaxtarsamninga og svæðisskipulags. Ég hef lengi verið þeirrar skoðunar að svæðisskipulag eins og við höfum verið að framkvæma það sé ekki líklegt til að ná árangri. Ég hef líka verið þeirrar skoðunar að til þess að jarðbinda byggðaáætlanir, tengja þær betur við sveitarstjórnarstigið og gera framkvæmd þeirra raunhæfari þurfi að tengja þær betur við skipulagskerfið eins og það er samkvæmt skipulagslögum. Þetta fyrirkomulag mun styrkja verulega sveitarstjórnarstigið og vægi aðalskipulagsáætlana sveitarfélaga. Landsskipulagsáætlun verður aldrei til nema í góðu samráði við sveitarfélögin og alveg ljóst að þau munu geta ráðið verulega miklu um þá stefnu sem þar verður mörkuð. fangsefnum stofnunarinnar og stuðla þannig að aukinni umræðu um skipulags-, umhverfis- og byggingamál. Haldin hafa verið málþing um umhverfismat áætlana og landsskipulag og nýlega var haldinn samráðsfundur Skipulagsstofnunar og sveitarfélaganna sem eru helstu viðskiptavinir stofnunarinnar. Meðal þess sem fyrir liggur er málþing um loftslagsbreytingar og skipulag í september. Þegar Stefán er spurður hvaða hugsanleg áhrif loftslagsbreytingar geti haft á skipulagsmál, segir hann:
„Það má segja að þetta sé orðið alþjóðlegt verkefni, það er að segja, hvaða áhrif loftslagsbreytingar hafa á skipulag og hvaða áhrif skipulag hefur á loftslagsbreytingar, með tilliti til þéttleika byggðar, samgangna og hvar er byggt. Með skipulagi er hægt að stuðla að og draga úr loftslagsbreytingum, annars vegar og hins vegar þarf að bregðast við orðnum hlut með skipulagi varðandi hækkun sjávar, það er að segja varnir gegn sjávarflóðum og öðrum aðgerðum sem þarf að grípa til vegna þess sem orðið er. Þetta er blanda af því að fyrirbyggja og bregðast við. Markmið skipulagslaganna er að stuðla að sjálfbærri þróun í víðum skilningi og þar með auðvitað að draga úr orkunotkun. Það er þá, meðal annars, gert með breyttu byggðamynstri- og betri nýtingu veitukerfa.

Sjávarmál hefur verið að hækka á Íslandi og það er fylgst með því. Hér reyndar vinnur þetta svolítið hvað upp á móti öðru, hækkun sjávarborðs annars vegar og hins vegar bráðnun jöklanna sem minnkar fargið á landinu og það rís – en það fer eftir svæðum. Sums staðar stendur þetta í stað, annars staðar er landið hækka og sums staðar að lækka. En þessarra áhrifa mun gæta á Íslandi og full ástæða til að fara að hefja mótvægisaðgerðir með því að huga vel að því hvernig er byggt við sjó, eða úti í sjó og hvernig hægt verður að bregðast við veðurfarsbreytingum og draga úr orkunotkun hvort sem það er í samgöngum, húshitun eða öðru.“

Þörf á samstöðu
„Ég held að það sé engin spurning að við ætlum að lifa í þessu landi og búa við það sem við höfum og ég á ekki von á því að ástæða sé til að gera neinar grundvallarbreytingar á því. Þess vegna er líka svo mikilvægt að þessi landsskipulagsáætlun nái fram að ganga, einkum vegna þess að það er alveg ljóst að einstök sveitarfélög ráða varla við þessa stóru áhrifaþætti sem við sjáum fram á. Með samtakamættinum og samstöðu ríkis og sveitarfélaga verður væntanlega hægt að grípa til viðeigandi ráðstafana og marka stefnu um byggðaþróun almennt. Því partur af þessu er líka hvernig verður unnið gegn því að allir Íslendingar safnist fyrir á Suðvestur landi – ef það er markmiðið að svo verði ekki.

 
Það sem ég sé með þessu frumvarpi til skipulagslaga, með innleiðingu landslagsáætlunar og breytingum á svæðisskipulagsstiginu, er möguleiki á því að sá hluti sem við köllum eðlisræna skipulagsgerð og eru svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir sveitarfélaganna og hinn hlutinn, sem við köllum hagræna áætlanagerð Byggðastofnunar tengist. Þessi tengsl eru ekki til í dag. Tilkoma landsskipulagsáætlunar og fyrirsjáanlegar breytingar á svæðisskipulagsstiginu opna að mínu mati fyrir möguleika á stóraukinni samþættingu byggðaáætlana, vaxtarsamninga og svæðisskipulags. Ég hef lengi verið þeirrar skoðunar að svæðisskipulag eins og við höfum verið að vinna það sé ekki líklegt til að ná árangri. Ég hef líka verið þeirrar skoðunar að til þess að jarðbinda byggðaáætlanir, tengja þær betur við sveitarstjórnarstigið og gera framkvæmd þeirra raunhæfari þurfi að tengja þær betur við skipulagskerfið eins og það er samkvæmt skipulagslögum. Þetta fyrirkomulag mun styrkja verulega sveitarstjórnarstigið og vægi aðalskipulagsáætlana sveitarfélaga. Landsskipulagsáætlun verður aldrei til nema í góðu samráði við sveitarfélögin og alveg ljóst að þau munu geta ráðið verulega miklu um þá stefnu sem þar verður mörkuð.“

Tengt efni

Eldri tölublöð
Öll blöð í vefútgáfu

Netútgáfa. Samhliða prentaða blaðinu verður einnig hægt að nálgast netútgáfu af blaðinu á slóðinni www.landogsaga.is. Greinarnar verða bæði í pdf og HTML formi sem gerir þér til dæmis kleift að senda þær áfram og nýta í markaðsskyni. Netútgáfan verður ítarlegri og verður hægt að senda inn efni sem sett verður á vefinn, umfram það efni sem er í blöðunum. Þessi vefur mun síðan halda áfram að vaxa og dafna. 

© 2007 - 2012 Land og saga